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落户政策与楼市调控三周年：“放”与“限”的博弈
推进非户籍人口在城市落户，客观上对房地产会形成一定利好，但这种人口红利正在逐渐减弱。城市之间的人口之争终究是一场零和游戏，随着这些人群住房需求的逐渐消化，市场供需逆转不可避免。
中房智库研究员 苏志勇/文
2016年的“9·30”，对于楼市来说可谓一个历史性的转折点。北京率先出台的“9·30”新政吹响了新一轮房地产调控的集结号，不到一个月时间，就有北京、上海、广州、深圳、天津、苏州、成都、郑州、无锡、济南、合肥、武汉、佛山、南宁、南京、厦门、珠海、佛州、惠州、南昌等22个大中城市发布了楼市调控新政，此后政策不断加码，房地产进入一个漫长的调控周期。
与楼市的“9·30”调控就在同一天，2016年9月30日国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》的通知，通知要求，“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒加速破除，配套政策体系进一步健全，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%。
一边是调控政策的“限”，一边是落户政策的“放”，收放之间考验着地方政府的调控智慧。
户籍制度之变
落户政策的调整放松，源于城镇化加速与户籍制度之间的矛盾愈发突出，人户分离严重。从城镇化指标可见，常住人口的城镇化率明显高于户籍人口的城镇化率水平。2012年我国常住人口城镇化率达到52.57%，而户籍人口城镇化率仅为35.29%，二者相差17.28个百分点；到2014年常住人口城镇化率达到54.77%，而户籍人口城镇化率仅为37.1%，差距拉大到17.67个百分点，人户分离现象愈发严重。
2014年3月，国务院颁布《国家新型城镇化规划（2014~2020）》，规划强调，要有序推进农业转移人口市民化，提出要统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，实施差别化的落户政策。并提出，到2020年常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。这是中央颁布实施的首个城镇化规划。
2016年9月30日，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，再次为户籍人口城镇化提供了政策支持。方案提出，在拓宽落户通道方面，全面放开放宽重点群体落户限制，除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件。调整完善超大城市和特大城市落户政策，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。调整完善大中城市落户政策。
2018年10月11日，国家发改委根据进度安排，开展了对《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的督察。
2019年4月8日，国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，培育发展现代化都市圈，推进大城市精细化管理，支持特色小镇有序发展，加快推动城乡融合发展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。同时还明确，城区常住人口100万~300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。
2019年9月，国家发改委在广东东莞召开现场推进会强调，在重点地区全面落实1亿非户籍人口在城市落户政策，并于今年年底取得决定性进展，切实提高农业转移人口市民化质量。
从统计数据的变化可以看出，推动1亿非户籍人口在城镇落户进展明显。常住人口城镇化率从2014年的54.77%提升到2018年末的59.58%，户籍人口城镇化率从2014年的37.1%提高到2018年末的43.37%。两者差值从17.67个百分点缩小到16.28个百分点。中国社科院10月29日发布的《经济蓝皮书》预计，到2019年末中国常住人口城镇化率将突破60%，提前完成任务目标。
地方政府之策
中央政策层面大力推动城镇化及非户籍人口落户城市，地方政府也积极响应。从2017年开始，越来越多的城市出台放松落户和引进人才政策，将落户政策调整直接演变为一轮又一轮的抢人大战。
对于一线城市来说，由于城市容量饱和，争抢的目标是高精尖人才。例如北京对获得一定规模创业投资的创业人才及其核心团队、投资资金达到一定规模且市场贡献突出的投资管理运营人才及其核心团队、高新技术企业以及文化创意领军企业骨干、创新创业中介服务人才及其核心团队等优先办理引进。上海提出对五类人满足相关要求的可直接落户：一是创业人才，二是创新创业中介服务人才，三是风险投资管理运营人才，四是企业高级管理和科技技能人才，五是企业家。另外，对于重点区域的人才需求重点实施人才引进，例如2019年9月上海临港新片区和10月北京通州推出的针对性人才引进计划。
一线城市人口饱和，二线城市则成为拼杀最为激烈的人才引进主战场。2017年以来，各大城市纷纷出台引进人才和落户政策，门槛越来越低。例如西安：具有本科(含)以上学历的，不受年龄限制；具有本科(不含)以下学历的，年龄在45周岁(含)以下。杭州：年龄35周岁以下的全日制大学专科(含高职)学历及45周岁以下全日制本科学历人才，在杭工作并由用人单位正常缴纳社保的，可申请办理落户。成都：全日制普通大学本科及以上学历，年龄在45周岁以下可直接落户。重庆：专科以上或取得初级以上职称即可落户，不受在渝务工、就业年限和缴纳社保年限的限制、没有年龄限制，直系亲属还可以随迁。郑州：中专以上即可落户。长沙：35周岁以下（含）具有全日制本科及以上学历的应（往）届高等院校毕业生可直接落户。宁波：大专及以上应届毕业生可先落户后就业，大专工作1年即可无房落户。合肥：大专以上即可直接落户。石家庄：零门槛。简言之，几乎所有的二线城市均加入“抢人大战”的战团。人口增长导致楼市供需矛盾加剧，这也成为部分二线城市房价非理性上涨的直接诱因。从最近一年来的房价统计数据看，房价涨幅居前的多为人口政策比较激进的二三线城市。
楼市调控反思
房地产市场发展短期看金融，中期看土地，长期看人口。人口作为城市发展和房地产市场稳定的重要支撑，直接带来楼市需求。但人口的过度增长，也为房地产市场带来调控压力。在引人才和稳楼市之间，城市政府还需谨慎拿捏。
首先，从政府角度要坚持房地产调控不动摇，不要过度依赖房地产。7月30日的政治局会议明确提出，“不将房地产作为短期刺激经济的手段”，城市政府也应如此。要戒除房地产“依赖症”，注重产业发展，有针对性地引进人才，而不是盲目地刺激楼市住房需求，主观上将落户政策与刺激房地产挂钩，例如购房落户、购房奖励，借人才引进政策突破限购等。
其次，落户政策要与城市的承载力相适应。吸引人才不仅仅靠一味降低落户门槛甚至落户奖励，更重要的是考虑城市发展需求和承载力，例如城市基础设施，就业环境，住房保障，医疗、教育配套等供给能力。盲目引进人口一方面为城市带来负担，另一方面也难以保障人才的长期稳定留住。
最后，从业界和媒体角度看，对于落户政策对房地产的刺激不可过度解读。从最近一些城市出台引进人才和落户政策的反应来看，业界和媒体普遍存在过度解读的现象。例如10月24日海南出台户籍制度改革实施方案，取消落户限制，即被媒体解读为“取消限购”。10月15日天津部分区域鼓励人才来津工作的举措亦被解读为“放松限购”。户籍制度改革和城镇化的推进是大势所趋，吸引人才是城市发展所需，过度解读既不客观也不可取。
总体上看，推进非户籍人口落户和城镇化，客观上创造了楼市需求，对房地产会形成一定的利好，但这种人口红利正在逐渐减弱。城市之间的人口之战终究是一场零和游戏，随着非户籍人口住房需求的逐渐消化，市场供需逆转不可避免。或许不久的将来，房地产调控的方向就会从“防过热”转向“防过冷”。
（此文刊于中国房地产报11月4日11版 责任编辑 苏志勇）
什么是高精尖人才？
文凭高、技术精、掌握尖端科学知识和技术的人才。
要着力解决当前阻碍高精尖人才脱颖而出的一系列制度障碍：
首先，要以产生国际一流创新成果为导向，改革科研评价、成果评价、人才评价机制，推动政府从科技评价环节中退出。以科研成果质量为核心，给连续高质量工作的人才以持续支持。采取有效措施，确保科研项目资助评审公正、公平、公开，保障科研投入流向最有创意和社会需要的研究项目。同时建立科学共同体、专业共同体，公开监督并向全国人大反馈机制。
其次，改革高校科研事业单位官僚化管理体制，推动行政权与学术权分离，推动政府简政放权，建立现代大学制度和现代院所治理体系，积极推动市场化新型科研机构建设。
再次，有效提升一线科技人员的待遇保障，改变科技项目与个人收入挂钩的做法，建立“一流人才、一流待遇”制度体系，对从事基础性研究工作的人员予以更好的物质保障。
成都人才引进政策
共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅关于印发《成都实施人才优先发展战略行动计划》的通知
为建设具有国际竞争力的人才强市，不断吸引聚集各类人才来蓉创新创业，打造国际一流的人才汇聚之地、事业发展之地、价值实现之地，让“蓉漂”成为时代风尚，制定如下行动计划。
一、给予高层次人才创新创业扶持
紧扣产业链短板，5年内引进和培育100个顶尖创新创业团队和1000名高层次创新创业人才。对诺贝尔奖获得者等国际顶尖人才(团队)来蓉创新创业，给予最高1亿元的综合资助;对“两院”院士、国家“千人计划”“万人计划”专家等来蓉创新创业或作出重大贡献的本土创新型企业家、科技人才，给予最高300万元的资金资助。
二、鼓励青年人才来蓉落户
具有普通全日制大学本科及以上学历的青年人才，凭毕业证来蓉即可申请办理落户手续。在本市同一用人单位工作2年及以上的技能人才，可凭单位推荐、部门认定办理落户手续。
三、保障人才住房
加大人才公寓保障力度，对急需紧缺人才提供人才公寓租赁服务，租住政府提供的人才公寓满5年按其贡献可以不高于入住时市场价格购买该公寓。在产业新城建设配套租赁住房，由各区(市)县政府根据企业和项目情况，按市场租金的一定比例提供给产业高技能人才租住。鼓励用人单位按城市规划与土地出让管理有关规定自建人才公寓，提供给本单位基础人才租住。外地本科及以上学历的应届毕业生来蓉应聘，可提供青年人才驿站，7天内免费入住。
四、提高人才医疗待遇
完善高层次人才医疗保健待遇，鼓励社会力量建设国际医院，整合三甲医院等优质医疗资源，为高层次人才提供预约诊疗、外语接待等“一对一”诊疗服务。为高层次人才购买商业医疗保险，推动符合条件的医院、诊疗中心与国内外保险公司合作，探索在自贸区内开展国际医疗保险直付结算服务试点。为急需紧缺人才就医开辟绿色通道。
五、简化外籍人才停居留手续
凡属支柱产业、优势产业和未来产业引进的外国专业人才，来蓉工作可适当放宽年龄、学历或工作经历等限制。对符合认定标准的外籍高层次人才及其配偶、未成年子女可直接在蓉申请在华永久居留。建立市场认定外籍人才申请在华永久居留机制，畅通外籍华人申请在华永久居留渠道。在华高校外国留学生毕业后在蓉创新创业，可申请最长5年有效的私人事务类居留许可。为境外高校外籍学生来蓉实习提供实习签证。
六、激励产业人才
对市域实体经济和新经济领域年收入50万元以上的人才，按其贡献给予不超过其年度个人收入5%的奖励。对毕业5年内在蓉创业的大学生，给予最高50万元、最长3年贷款期限和全额贴息支持。对全市重点产业、战略性新兴产业企业新引进的急需紧缺专业技术人才和高技能人才，3年内给予每人最高3000元/月的安家补贴。建立人才技能等级、专业技术职称提升奖励制度，给予每人最高6000元补贴。
七、发放人才绿卡
凡属成都产业和企业发展急需紧缺人才在蓉工作，可申领“蓉城人才绿卡”。对国际顶尖人才、国家级领军人才、地方高级人才、产业发展实用人才、青年大学生等，分层分类提供住房、落户、配偶就业、子女入园入学、医疗、出入境和停居留便利、创业扶持等服务保障。建立人才绿卡积分制度，提供增值服务。建立人才服务专员制度，对重点人才(团队)项目提供“一对一”人才专员服务。
八、支持校地校企合作培养产业发展人才
支持在蓉高校和职业技术(技工)院校根据成都产业发展需要调整学科(专业)设置，给予最高2000万元补贴。鼓励在蓉企业与高校、职业技术(技工)院校合作开展人才培养，给予最高500万元补贴。对合作建设学生实训(实习)基地的，给予其最高100万元补贴。
九、提供全民免费技术技能培训
设立1.6亿元专项资金，支持职业技术(技工)院校、高技能人才培训基地、技能大师工作室面向社会开放培训资源，向有就业创业愿望的市民提供免费培训，其中事业单位提供社会化培训所得扣除成本后的收入，纳入单位绩效工资总额管理，不计基数。每年有计划多形式开展百万人次技术技能培训，对新取得职业资格证书的，全额报销考试费用。
十、建立人才信息发布制度
年初发布成都人才白皮书，提出全市重点产业领域急需紧缺岗位的人才需求;年末发布成都人才建设蓝皮书，分析全市人才现状。在成都国际人才网适时发布人才工作信息。启用“高端人才全球搜索系统”，实现人才供求信息的动态把握和精准匹配。开展人才政策效果评估，及时修订和补充完善。
十一、支持用人主体引才育才
建立企业引才奖励制度，对重点创新创业团队和知名企业引进“高精尖缺”人才，在其上一年度对成都发展作出的贡献额度内，给予最高500万元的奖励。鼓励企业通过猎头公司等人力资源服务机构引进人才，按其引才成本的50%给予企业补贴，最高10万元。支持企业建立首席技师制度，对设立首席技师工作室的给予最高10万元经费资助。
十二、设立“蓉漂人才日”
每年4月最后一周的星期六设为“蓉漂人才日”，发布“蓉漂”双创指数、举办“蓉漂”高峰荟、开展招聘会等活动。重要时段、重大活动期间在地铁、公交、户外LED屏播放“蓉漂”形象广告片。开展“感知成都行”活动，每年暑期邀请国内外知名高校学生来蓉考察实践，感受天府文化、体验创新创业活力，营造“让蓉漂成为时代风尚”的社会氛围。
各区(市)县结合城市空间布局，围绕主导产业和企业实际需求，制定专项产业人才扶持政策。市级有关部门根据本政策制定相关实施细则。
本计划由市委、市政府负责解释，市人才办和市级有关部门具体承担解释工作。本计划自印发之日起施行，有效期5年。
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